Ricorso per conflitto di attribuzione ai sensi degli artt. 134
della Costituzione e 39 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87,
della regione Toscana in persona del presidente pro-tempore della
giunta regionale - a cio' autorizzato con deliberazione di giunta -
rappresentato e difeso per delega in calce al presente ricorso
dall'avv. Vito Vacchi in unione all'avv. Elia Clarizia, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
via Bertoloni n. 14, nei confronti dello Stato, in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, in relazione alla
ordinanza-ingiunzione dell'ufficio provinciale della industria, del
commercio e dell'artigianato di Grosseto n. 2/90 del 3 gennaio 1990,
con la quale veniva comminata, al sig. Franco Bancala', la sanzione
amministrativa di L. 1.500.000, per la violazione prevista e
sanzionata dall'art. 4 della legge 4 aprile 1964, n. 171 e successive
modificazioni.
F A T T O
La legge 4 aprile 1964, n. 171, modificata con d.-l. 17 gennaio
1977, n. 3, convertito con modificazioni nella legge 18 marzo 1977,
n. 63, disciplina la vendita delle carni fresche e congelate
consentendone la vendita congiunta negli stessi spacci di vendita ma
condizionandola al rispetto delle disposizioni recate dalla stessa
legge n. 171/1964 e successive modificazioni.
A seguito della violazione dell'art. 4 di detta legge 4 aprile
1964, n. 171, accertata con processo verbale n. 47/63 in data 21
luglio 1985 dai carabinieri della stazione di Isola del Giglio, da
parte del sig. Franco Bancala', titolare di un esercizio di
macelleria in Isola del Giglio (Grosseto), per non aver esposto
all'esterno del proprio esercizio insegne o tabelle indicanti le
specie degli animali, le cui carni venivano poste in vendita
nell'esercizio stesso nonche' la specificazione del loro stato di
carni fresche, congelate o scongelate, il presidente della giunta
regionale Toscana, con ordinanza-ingiunzione n. 4924 del 10 giugno
1988, comminava, allo stesso sig. Bancala', la sanzione
amministrativa di L. 3.000.000.
Per lo stesso fatto, accertato con lo stesso processo verbale n.
47/63 dei carabinieri della stazione di Isola del Giglio, l'ufficio
provinciale dell'industria, del commercio e dell'artigianato di
Grosseto, con ordinanza-ingiunzione n. 2/90 del 3 gennaio 1990,
comminava allo stesso sig. Bancala' la sanzione amministrativa di L.
1.500.000.
Di tale ordinanza-ingiunzione questa amministrazione aveva piena
conoscenza solo dopo che, all'udienza del 7 giugno 1990 innanzi alla
pretura circondariale di Grosseto, sezione distaccata di Orbetello,
veniva disposta la riunione dell'opposizione, promossa dal sig.
Bancala' ed ivi pendente, avverso l'ordinanza-ingiunzione n.
4924/1988 del presidente della giunta regionale Toscana e
l'opposizione, promossa sempre dal sig. Bancala', ovverso
l'ordinanza-ingiunzione n. 2/90 dell'ufficio provinciale
dell'industria, del commercio e dell'artigianato di Grosseto.
Cio' premesso, non pare dubbio che detta ordinanza-ingiunzione n.
2/90 sia gravemente lesiva delle competenze in materia sanitaria
della regione, ad essa attribuite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
D I R I T T O
Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione
agli artt. 17, terzo comma, e 18, primo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689.
La questione che si pone e' se la disciplina della vendita delle
carni fresche, congelate e scongelate posta dalla legge 4 aprile
1964, cosi' come modificata con d.-l. 17 gennaio 1973, convertito con
modificazioni nella legge 18 marzo 1977, n. 63, attenga o meno la
materia sanitaria, di indiscussa competenza regionale.
L'ufficio provinciale dell'industria, del commercio e
dell'artigianato di Grosseto, in base al disposto dell'art. 1 del
d.P.R. 29 luglio 1982, n. 571, recante l'indicazione degli uffici
periferici dei Ministeri cui spetta l'applicazione del sistema
sanzionatorio amministrativo di cui alla legge 24 novembre 1981, n.
689, per le materie di competenza statale e richiamato nelle premesse
dell'impugnata ordinanza-ingiunzione n. 2/90, non puo' che aver
presunto di fondare la propria competenza a ricevere il rapporto e
conseguentemente ad emanare l'ordinanza-ingiunzione, nel caso di
violazione dell'art. 4 della legge 4 aprile 1964, n. 171 e successive
modificazioni, sul fatto di essere competente "per le infrazioni in
materia di accesso alle attivita' commerciali e di esercizio delle
medesime".
Il fatto e' che lo stesso comma esclude la competenza di detti
uffici provinciali nei casi in cui, pur in relazione all'esercizio di
attivita' commerciali "si tratti di violazione di norme di carattere
igienico-sanitario" e le norme poste dalla legge 4 aprile 1964, n.
171, concernenti la vendita delle carni fresche e congelate sono
indubbiamente norme di carattere igienico-sanitario.
"L'aspetto piu' rilevante della disciplina amministrativa delle
carni e' costituito dal profilo igienico-sanitario. E cio' per
l'ovvio rilievo che siffatto alimento presenta nel quadro della
nutrizione umana e per la circostanza che esso rappresenta uno degli
alimenti di piu' facile adulterazione e deterioramento: molte delle
malattie dell'uomo derivano dall'uso alimentare delle carni, sicche'
risulta evidente l'esigenza di accurati controlli e precauzioni". (G.
Grego, Carni in Enciclopedia giuridica, vol. V, Roma 1988).
Non si veda come possano diversamente qualificarsi da norme con
finalita' igienico-sanitarie quelle di cui alla citata legge n.
171/1964, ed in particolare quelle dell'art. 4, dalla cui
applicazione ha origine il presente conflitto di attribuzione.
"I locali destinati alla vendita di carni debbono essere dotati
dei requisiti e delle attrezzature previste dalle norme vigenti" art.
4, primo comma; requisiti ed attrezzature che sono quelli previsti
dal r.d. 20 dicembre 1928, n. 3298, recante il regolamento per la
vigilanza sanitaria delle carni (ed in particolare dall'art. 29),
dall'art. 12 del d.P.R. 10 agosto 1972, n. 967, recante la disciplina
sanitaria della produzione e del commercio dei volatili, dei conigli
allevati e della selvaggina nonche', per la vendita di carni
congelate, dal d.m. 3 febbraio 1977 (artt. 5 e 7 in particolare, con
norme sulla temperatura necessaria per la corretta conservazione di
dette carni).
"Le carni congelate o scongelate debbono essere vendute in banchi
separati o in banchi muniti di parete divisoria igienicamente idonea,
con apposito settore attrezzato in modo tale da garantire la perfetta
conservazione delle carni medesime" (art. 4, secondo comma, ed il
gia' citato d.m. 3 febbraio 1977 dettaglia, con finalita' certamente
igienico-sanitarie, le modalita' di conservazione e vendita di dette
carni.
"Il ricongelamento e' consentito solo nei casi e nei modi previsti
dal regolamento e comunque una sola volta" (art. 4, quarto comma; le
tecniche di scongelamento sono dettagliate dall'art. 3 del citato
d.m. 3 febbraio 1977 nonche' dal d.m. 3 aprile 1986 recante ulteriori
norme relative alla scongelazione delle carni.
Non si vede chi possa dubitare della finalita' igienico-sanitaria
e delle norme che individuano le corrette tecniche di scongelamento e
della norma che consente per una sola volta il ricongelamento.
Quanto poi alle norme che prescrivono insegne o tabelle, esterne
ed interne, indicanti le specie di animali venduti nella macelleria e
lo stesso delle carni vendute (fresco, congelato o scongelato) - art.
4, primo comma - e cartelli da apporre sulle carni esposte al
pubblico e recanti le medesime indicazioni di cui sopra - art. 4,
terzo comma - queste non possono che essere lette in indissolubile
connessione con le altre norme poste dallo stesso art. 4 o da questo
derivante o richiamate, rispetto a queste strumentali, volte a
facilitare l'azione dei preposti alla vigilanza (ed il conseguente
accertamento delle eventuali violazioni alle norme sostanziali
igienico-sanitarie sulla vendita delle carni) non consentendo
all'eventuale trasgressore di sottrarsi all'accertata assenza di
requisiti ed attrezzature igienico-sanitarie per la vendita dell'una
o dell'altra specie di carni o di carni dell'uno o dell'altro stato
con il semplice negare di vendere le carni per le quali l'esercizio
di vendita difetta dei necessari requisiti ed attrezzature, imponendo
quindi agli esercenti macellerie di far corrispondere comunque, in
via permanente, le attrezzature di cui dispongono con quelle previste
per le specie animali ed i tipi di carne che dichiarano di vendere,
indipendentemente dalla occasionale presenza o meno di talune specie
o tipi di carni.
Anche dette norme sulla pubblicita' assolvono quindi ad una
precisa funzione di tutela igienico-sanitaria del consumatore, sia
indiretta come gia' costenuto, che diretta (la conoscenza dello stato
di congelata o scongelata della carne da acquistare consentira' al
consumatore di adottare gli indispensabili e corretti comportamenti
per la conservazione ed il consumo della carne stessa).
Lo stesso e' a dire per le norme contenute negli artt. 2 e 3 della
citata legge n. 171/1964 e successive modificazioni.
Poiche', per consolidata o costante giurisprudenza di codesta
Corte (sentenza nn. 1034/1988 e 166/1989) la violazione di norme
dettate per garantire la bonta' e le qualita' organolettiche di
prodotti alimentari, al fine di prevenire danni alla salute pubblica,
attengono indiscutibilmente a competenze regionali, con la sola
eccezione, ai sensi dell'art. 6, lett. h), della legge n. 833/1978,
della determinazione degli indici di qualita' e salubrita' degli
alimenti (del tutto estranea alla presente fattispecie), non vi e'
dubbio che il provvedimento emesso dall'ufficio provinciale
dell'industria, del commercio e dell'artigianato di Grosseto, in
relazione ad una violazione dell'art. 4 della legge n. 164/1971 e
successive modificazioni, costituisca grave lesione della esclusiva
competenza regionale in materia.